[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Zeszyty naukowe nr 2
2004
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Maria Kosek–Wojnar
Problem samodzielności inansowej jednostek
samorządu terytorialnego
1. Wstęp
Wielu ekonomistów zadaje pytanie, jak powinien być skonstruowany sys-
tem zasilania jednostek samorządu terytorialnego. Wśród postulatów, jakie zgła-
szane są pod adresem tego systemu, najczęściej wymienia się względną trwałość,
spójność, elastyczność, bezpieczeństwo inansowe. Postuluje się jednak przede
wszystkim, aby system ten zapewnił znaczny poziom niezależności inansowej
samorządu przejawiającej się wysokim stopniem samodzielności dochodowej.
Nie można jednak zapominać, że większość decyzji co do wyposażenia sa-
morządu w określone źródła zasilania zaliczyć należy do czynników egzogenicz-
nych. Znikomy jest wpływ samorządów na to, jakie podatki i opłaty lokalne zo-
staną im przekazane w wyniku repartycji źródeł zasilania pomiędzy organami
władzy różnych szczebli, w jakiej wysokości przyznane zostaną stawki udzia-
łów, według jakich zasad przydzielane będą im subwencje, czy i w jakim zakre-
sie występował będzie system negocjacyjnego przekazywania środków. itd. Nie
można stwierdzić, że istnieje jakakolwiek strategia w zakresie reformowania sys-
temu inansowanego samorządu w Polsce. Tworząc podstawy inansów gmin po-
wołanych w roku 1990, wprowadzono w życie w roku 1991 ustawę o docho-
dach gmin i zasadach ich subwencjonowania. Przyjęte rozwiązania miały wy-
raźnie przejściowy charakter i miały obowiązywać tylko w roku 1991. Po doko-
naniu pewnych korekt przedłużono ten okres o rok następny, potem zaś kolejny.
Dopiero w roku 1994 zaczął obowiązywać nowy akt prawny pod nazwą ustawa
o inansowaniu gmin.
Sytuacja powtórzyła się, gdy powołano kolejne szczeble samorządu tery-
torialnego, tj. powiaty i województwa. Znów stworzono akt prawny, ustawę
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który miał wyraźnie przejścio-
wy charakter, i ponownie przedłużano czas jej obowiązywania na kolejne lata.
W roku 2004 weszła w życie nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu te-
rytorialnego, ponownie o przejściowym charakterze.
Trudno się przeto dziwić, że zarówno proces legislacyjny, jak też zakres
12
i sposób dokonywania zmian jest często przedmiotem krytyki. Obserwacja two-
rzenia podwalin inansów samorządu terytorialnego prowadzi do wniosku, że od-
bywają się one metodą prób i błędów, przy czym tych ostatnich, jak się wydaje,
jest niestety coraz więcej.
Celem tego opracowania jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle przepi-
sów prawnych, zarówno obowiązujących, jak też tych, które zaczęły obowiązy-
wać, stworzono podstawy samodzielności inansowej jednostek samorządu tery-
torialnego?
2. Istota samodzielności inansowej jednostek samo-
rządu terytorialnego
Pojęcie samodzielności inansowej jednostek samorządu terytorialnego
(JST) rozpatrywane być może zarówno w odniesieniu do dochodów, jak i wydat-
ków tych jednostek. Zaznaczyć przy tym należy, że o ile samodzielności w sferze
dochodów poświęca się w literaturze przedmiotu nieco uwagi, o tyle problem sa-
modzielności w sferze wydatków JST jest zaledwie tylko sygnalizowany.
Samodzielność inansową JST rozpatrywać można w różnych płaszczy-
znach, w tym również w aspekcie prawnym, rozumiejąc pod tym pojęciem „(...)
prawa i obowiązki wynikające z obowiązujących norm, związane z pozyskiwa-
niem poszczególnych kategorii środków publicznych”.
1
Należy ponadto wskazać
na fakt, że w zakresie samodzielności dochodowej uwaga ekonomistów skoncen-
trowana jest przede wszystkim na bezzwrotnych źródłach zasilania JST. Zwrotne
źródła zasilania analizuje się w głównie w kontekście dostępności do rynków i-
nansowych w celu pozyskiwania z niego środków, co wydaje się znacznym za-
wężeniem problemu. Fakt dostępu do rynków inansowych nie przesądza bo-
wiem o samodzielności JST w zakresie pozyskiwania wpływów zwrotnych.
Przykładowo, zgłaszając popyt na pieniądz, JST mogą być bardziej zaintereso-
wane pożyczkami zaciąganymi u różnych innych podmiotów sektora publiczne-
go niż plasowaniem emisji komunalnych papierów wartościowych na giełdzie.
W związku z istnieniem dwóch diametralnie różnych źródeł zasilania JST, to zna-
czy dochodów i przychodów, zasadne jest w moim przekonaniu mówienie o sa-
modzielności dochodowej i przychodowej lub samodzielności w zakresie źródeł
zasilania.
Samodzielność inansowa w sferze dochodów JST sprowadzana jest zazwy-
czaj do uprawnień, jakie posiadają organy samorządu terytorialnego w zakresie
prowadzenia polityki iskalnej na danym terenie.
2
Polityka iskalna JST sprowa-
dzana jest przy tym do tzw. władztwa podatkowego, przyznawanego lub nie, or-
ganom władzy samorządowej w zakresie podatków i opłat lokalnych. Stanowi
to pewne uproszczenie, ponieważ gama instrumentów, jakimi może się posługi-
wać samorząd, prowadząc politykę iskalną, jest znacznie szersza. Do instrumen-
13
tów takich zaliczyć bowiem możemy: deicyt budżetowy, dług lokalny, udziela-
nie przez samorząd gwarancji i poręczeń.
Poszukując mierników oceny stopnia samodzielności JST, wskazuje się
przede wszystkim na stopę redystrybucji dochodów i wydatków publicznych
przez sektor samorządowy oraz na udział sektora samorządowego w dochodach
i wydatkach sektora publicznego. Stopa redystrybucji dochodów i wydatków pu-
blicznych przez sektor samorządowy, podobnie jak udział sektora samorządowe-
go w dochodach i wydatkach sektora publicznego, informuje nas o wielkości za-
sobów znajdujących się w gestii samorządu terytorialnego. Wielkość tych zaso-
bów nie może jednak przesądzać o stopniu samodzielności, ponieważ:
• stopa redystrybucji JST może być świadectwem zarówno decentralizacji
jak i dekoncentracji środków pieniężnych,
• dochody budżetowe jednostek samorządowych nie są jednolitą kategorią
ekonomiczną, a tym samym w różnym stopniu determinują samodziel-
ność organów samorządowych.
Inny jest stopień samodzielności w sferze dochodów własnych, a inny, i do-
syć przy tym zróżnicowany, w odniesieniu do dochodów równoważących (wy-
równawczych). Dla oceny stopnia samodzielności organów samorządowych
w sferze dochodowej niezbędne jest także określenie instrumentów inansowych
zaliczanych do tych dochodów.
Zarówno pojęcie dochodów własnych, jak i dochodów wyrównawczych, nie
jest interpretowane jednoznacznie. Jako dochody własne traktowane są często
dochody „płynące z własnej działalności organów lokalnych i jednostek im pod-
porządkowanych oraz przyznawane budżetom lokalnym z dochodów z podatków
i opłat”
3
Dochody własne określane są również jako „związane z budżetami lo-
kalnymi w sposób trwały, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego
udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł oddanych we
władanie związków samorządowych”
4
.
Do dochodów własnych organów samorządowych zaliczamy, jak wspo-
mniano powyżej: podatki i opłaty lokalne, dopłaty, dochody z majątku oraz inne,
jak np. spadki, zapisy, darowizny. Problematyczne jest zaliczanie do nich dodat-
ków do podatków. Ze względu jednak na fakt, że ta ostatnia kategoria docho-
dów ma najczęściej charakter fakultatywny, co oznacza, że organy samorządowe
mogą, lecz nie muszą jej stosować, należałoby zaliczyć ją do kategorii dochodów
własnych. Ponadto organy samorządowe mają zazwyczaj pewien wpływ na wy-
sokość dochodów pozyskiwanych z tego źródła.
Podatki i opłaty zaliczane do lokalnych „(...) są to podatki i opłaty niekiedy
diametralnie różniące się od siebie pod względem ekonomicznym i konstrukcyj-
nym (...) nie mają w większości specjalnych cech, które by ich lokalny charak-
ter potwierdzały. Określenie rodzajowe podatków i uznawanie ich za lokalne ma
w większości charakter umowny”
5
. Ze wskazanych wyżej względów pojęcie
14
podatków i opłat lokalnych potraktować można wąsko i rozumieć pod nim wy-
łącznie podatki i opłaty, które stanowią przejaw władztwa podatkowego orga-
nów samorządowych, lub szeroko, obejmując nim wszystkie podatki i opłaty,
które oparte są o źródła uznane przez prawo za stałe i bezterminowo związane
z budżetami samorządowymi. Te dwa odmienne podejścia sprawiają, że możemy
mówić o tzw. podatkach i opłatach lokalnych sensu stricto oraz sensu largo.
Wpływ organów samorządowych na wielkość dochodów własnych reali-
zowany być może poprzez wyposażanie ich w określone władztwo inansowe.
Stąd też samodzielność inansowa organów samorządu utożsamiana być może
z władztwem inansowym, jakie posiadają te organy. Ze względu na dominują-
cy udział podatków w systemie zasilania budżetów samorządowych, uwaga eko-
nomistów koncentruje się w tym wypadku na władztwie podatkowym tych orga-
nów. Władztwo organów samorządowych odnosić należy jednak także do innych
rodzajów dochodów własnych. Udziały wyznaczane w podatkach lub innych ka-
tegoriach inansowych stanowią formę repartycji dochodów pomiędzy organa-
mi państwa i samorządu i zaliczane być powinny do dochodów równoważących.
Organy samorządowe nie mają bowiem wpływu na kształtowanie tych źródeł za-
silania.
Powstaje pytanie, jaki powinien być poziom tych dochodów, aby uznać go za
zadowalający dla stwierdzenia stopnia samodzielności organów samorządowych
w sferze dochodowej? Problem ten na gruncie literatury nie został dotąd rozstrzy-
gnięty. Wydaje się, że trudno byłoby w tym miejscu wskazać racjonalne kryteria,
którymi można się posługiwać dla określenia tej wielkości.
Jeżeli przyjmiemy założenie, że dochody własne stanowić powinny pełne
pokrycie dla wydatków jednostek samorządowych, będzie to przejaw dążenia
do samoinansowania jednostek samorządowych. Zanegowane wtedy zostaną
przesłanki determinujące konieczność pionowej i poziomej redystrybucji środ-
ków. Nie wnikając szerzej w tę problematykę, należy stwierdzić, że samoinan-
sowanie, a zatem zasada pokrywania wszelkich wydatków dochodami własnymi
i wpływami zwrotnymi, musi powodować znaczne zróżnicowanie ekonomiczne
poszczególnych regionów kraju. Pod znakiem zapytania pozostaje zatem kwestia
roli państwa w zaspokajaniu potrzeb publicznych.
Jeżeli natomiast przyjmiemy, że w praktyce nie powinien istnieć model sa-
morządu oparty na samoinansowaniu, to jednak musimy stwierdzić, że stopień
wyposażenia organów samorządowych w dochody własne jest istotną determi-
nantą ich samodzielności. Zasadne jest także stwierdzenie, że trudno jest na pod-
stawie racjonalnych kryteriów określić procentowe granice wyposażenia tych
podmiotów w dochody własne, a w dłuższym przedziale czasu jest to praktycz-
nie niemożliwe.
6
Samodzielność w sferze przychodów JST może być postrzegana poprzez za-
kres uprawnień, jakie posiadają organy władzy samorządowej w pozyskiwaniu
15
zwrotnych źródeł zasilania. Jeżeli jednostki samorządu terytorialnego uprawnie-
nia takie posiadają, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:
• z jakich rodzajów zwrotnych źródeł zasilania mogą korzystać,
• czy i jakie zasady przyjęto przy określaniu granic ich zadłużania się,
• czy zostały określone rodzaje wydatków inansowanych z przychodów
zwrotnych,
• czy i jaka jest dostępność tych jednostek do rynków inansowych.
Gama instrumentów dłużnych jest bardzo szeroka. Ograniczenia stopnia sa-
modzielności JST w sferze ich pozyskiwania dotyczyć mogą zarówno ich rodza-
jów (np. możliwość zaciągania wyłącznie kredytów bankowych i pożyczek, brak
możliwości emisji papierów wartościowych), jak i czasu, na jaki instrumenty te
są pozyskiwane (np. brak możliwości zadłużania się na okres dłuższy niż rok bu-
dżetowy).
Zasady przyjmowane przy określaniu granic zadłużania się należy wiązać
z kontrolą długu lokalnego. Granice zadłużania określa się poprzez wyznaczanie
nieprzekraczalnych progów zadłużenia lub (i) kosztów obsługi długu. Zasady te
mogą być następujące:
• jednakowe dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, co ozna-
cza, że granice te wyznaczane są na takim samym poziomie,
• uzależnieniu ich od sytuacji inansowej poszczególnych JST,
• uzależnieniu ich od wielkości JST.
Sporo wątpliwości może budzić stwierdzenie, że „limity długu określane
w takiej samej wysokości dla każdej jednostki samorządu terytorialnego należy
traktować raczej jako psychologiczną a nie inansowa granicę dla władz lokal-
nych.”
7
Zasadne natomiast, zwłaszcza z punktu widzenia samodzielności w sfe-
rze przychodów tych jednostek, jest stwierdzenie, że „Podstawowym kryterium
branym pod uwagę w tych regulacjach powinna być (i jest w krajach UE i USA)
sytuacja inansowa wspólnot lokalnych, lub inaczej mówiąc jej zdolność kredy-
towa.”
8
Samodzielność w sferze wydatków JST rozumieć można jako swobodę
wydatkowania środków znajdujących się w gestii samorządu. Determinantą sa-
modzielności organów samorządowych jest w tym wypadku zasada równomier-
nego w skali całego kraju kształtowania poziomu usług przez instytucje sektora
publicznego związana z ich standaryzacją. Samodzielność ta powinna być utoż-
samiana ze swobodą, jaką posiadają organy samorządowe w zakresie prowadze-
nia polityki iskalnej, w szczególności zaś kształtowania wydatków budżetowych
oraz salda budżetu. Sprowadza się ona zatem do:
• wyboru kierunku wydatków (ustalania priorytetów),
• struktury wydatków,
• gospodarowania przejętym majątkiem oraz należnym,
• kształtowania salda budżetu.
[ Pobierz całość w formacie PDF ]